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環(huán)保總局副局長潘岳：七項環(huán)境經(jīng)濟政策當(dāng)先行
作者：admin 發(fā)布于：2017-3-31 8:40 Friday
一個大國發(fā)展需要有個魂，科學(xué)發(fā)展觀就是魂；有了魂就需要有個方向，這便是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；有了方向就需要有行動機制去完成，這便是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)對現(xiàn)行的法律與體制進行的變革；而支撐這一變革、貫徹這一理念的，是一套新政策。
在環(huán)境保護方面，就是要推行環(huán)境經(jīng)濟政策。這是指按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)或影響市場主體的行為，以實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。它以內(nèi)化環(huán)境成本為原則，對各類市場主體進行基于環(huán)境資源利益的調(diào)整，從而建立保護和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵和約束機制。
與傳統(tǒng)的行政手段“外部約束”相比，環(huán)境經(jīng)濟政策是一種“內(nèi)在約束”力量，具有促進環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、增強市場競爭力、降低環(huán)境治理與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點。
根據(jù)控制對象的不同，環(huán)境經(jīng)濟政策包括：控制污染的經(jīng)濟政策，如排污收費；用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的政策，如污水和垃圾處理收費；保護生態(tài)環(huán)境的政策，如生態(tài)補償和區(qū)域公平。若根據(jù)政策類型分，環(huán)境經(jīng)濟政策又包括：市場創(chuàng)建手段，如排污交易；環(huán)境稅費政策，如環(huán)境稅、排污收費、使用者收費等；金融和資本市場手段，如綠色信貸、綠色保險；財政激勵手段，如對環(huán)保技術(shù)開發(fā)和使用給予財政補貼；當(dāng)然還有財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償手段等。
從國家環(huán)保總局與各宏觀經(jīng)濟部門合作情況看，一年內(nèi)出臺若干項政策；兩年內(nèi)完成主要政策試點；四年內(nèi)初步形成中國環(huán)境經(jīng)濟政策體系，是可以預(yù)期的。一旦推行環(huán)境經(jīng)濟政策，不僅對中國環(huán)保事業(yè)有重大意義，也為中國科學(xué)發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐。環(huán)境經(jīng)濟政策體系將成為中國現(xiàn)代化道路上的重要標(biāo)志。
我國應(yīng)當(dāng)首先建立的環(huán)境經(jīng)濟政策包括以下七項：
一是實行綠色稅收，通過稅收的“胡蘿卜”和“大棒”來獎善懲惡。一方面對于環(huán)境友好行為給予“胡蘿卜”，實行稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環(huán)境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環(huán)境稅。
二是加強環(huán)境收費力度，徹底改革違法成本低，守法成本高的現(xiàn)狀。國際經(jīng)驗表明，污染者上繳給政府的治理費用高于自己治理的費用時，污染者才會真正感到壓力。而如今，中國的排污收費水平過低，不但不能對污染者產(chǎn)生壓力，有時反會起到鼓勵排污的副作用。
為此，國家環(huán)保總局要主動聯(lián)合有關(guān)部門，運用價格和收費手段推動節(jié)能減排。一是推進資源價格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價格；二是落實污染者收費的政策，包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標(biāo)準、促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費；三是促進資源回收利用，包括鼓勵資源再利用、發(fā)展可再生能源、垃圾焚燒、生產(chǎn)使用再生水、抑制過度包裝等等。
三是建立綠色資本市場，斬斷污染者的資金鏈條，保護環(huán)境保護項目的投入。企業(yè)融資的途徑：一是間接融資，指企業(yè)通過商業(yè)銀行獲得貸款；二是直接融資，指企業(yè)通過發(fā)行債券和股票進行融資。通過直接或間接手段“斬斷”污染企業(yè)資金鏈條，等于對它們開征了間接污染稅。
對間接融資渠道，可以推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，對環(huán)境友好型企業(yè)或機構(gòu)提供貸款扶持并實施優(yōu)惠性低利率；而對污染企業(yè)的新建項目投資和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率。前不久，環(huán)保總局與銀監(jiān)會、央行共同發(fā)布了《關(guān)于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險意見》，這應(yīng)成為綠色信貸的基礎(chǔ)文件。
對直接融資渠道，國家環(huán)保總局要聯(lián)合證監(jiān)會等部門，對于沒有嚴格執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度、環(huán)保設(shè)施不配套、不能穩(wěn)定達標(biāo)排放、環(huán)境事故多、環(huán)境影響風(fēng)險大的企業(yè)，要在上市融資和上市后的再融資等環(huán)節(jié)進行嚴格限制，甚至可考慮以“一票否決制”截斷其資金鏈條；而對環(huán)境友好型企業(yè)的上市融資應(yīng)提供各種便利條件。
四是建立生態(tài)補償試點。生態(tài)補償政策是國家環(huán)保總局最關(guān)注的領(lǐng)域之一。這項政策不僅是環(huán)境與經(jīng)濟的需要，更是政治與戰(zhàn)略的需要。它是以改善或恢復(fù)生態(tài)功能為目的，以調(diào)整保護或破壞環(huán)境的相關(guān)利益者的利益分配關(guān)系為對象，具有經(jīng)濟激勵作用的一種制度。
發(fā)達地區(qū)對不發(fā)達地區(qū)、城市對鄉(xiāng)村、富裕人群對貧困人群、下游對上游、受益方對受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)進行以財政轉(zhuǎn)移支付手段為主的生態(tài)補償政策，一旦研究實施成功，將為中國制訂可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，如主體功能區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的重新調(diào)整奠定基礎(chǔ)。
五是建立排污權(quán)交易市場，利用市場力量實現(xiàn)環(huán)境保護目標(biāo)、優(yōu)化環(huán)境容量資源配置。排污權(quán)交易最大的好處就是既能降低污染控制的總成本，又能調(diào)動污染者治污的積極性。舉個例子，如果我國2010年電力行業(yè)的二氧化硫排放總量控制目標(biāo)是1000萬噸，那我們就可根據(jù)發(fā)電排放績效方法把這1000萬噸控制指標(biāo)通過無償或者有償分配、拍賣等形式分配給火電廠。
在嚴格控制污染物排放總量不變的前提下，火電廠就可以將自身的治污成本與排污權(quán)交易市場的價格相比較，通過排污權(quán)交易市場買賣排污權(quán)。只要不同企業(yè)控制二氧化硫排放的費用存在差異，市場交易的機會就存在。那些治污成本低的企業(yè)，就愿意通過加大治污力度、賣出多余份額排污權(quán)來獲益；那些治污成本高的企業(yè)，就有動力去市場購買排污權(quán)來節(jié)約成本。
市場上排污權(quán)越少，價格就越貴，企業(yè)治污的動力就越大。當(dāng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)他們在提高治污水平、改進治污技術(shù)方面有利可圖時，就有可能由一個消極的污染者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的污染治理者。而環(huán)保部門可以通過逐年壓縮發(fā)放的二氧化硫排污權(quán)份額來達到“減排”目標(biāo)。
此外，排污權(quán)交易政策還為公眾參與提供了一個新的途徑。如一些公眾環(huán)保組織可以用籌集來的資金買下若干份額排污權(quán)使其不進入市場交易，等于為全國二氧化硫減排作了貢獻。
然而，理論的完美并不意味著現(xiàn)實的完美。排污權(quán)交易政策要在中國推行，可能面臨一系列的困難，還需要根據(jù)國情進一步研究和試點。
六是完善綠色貿(mào)易。在西方國家普遍設(shè)立綠色貿(mào)易壁壘的形勢下，我國的貿(mào)易政策應(yīng)該做出相應(yīng)調(diào)整，要改變單純追求數(shù)量增長，忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式，平衡好進出口貿(mào)易與國內(nèi)外環(huán)保的利益關(guān)系。
這首先得看好兩道門。一個是出口。應(yīng)嚴格限制能源產(chǎn)品、低附加值礦產(chǎn)品和野生生物資源的出口，并對此開征環(huán)境補償費，逐步取消“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅政策，必要時開征出口關(guān)稅。另一個是進口。應(yīng)強化廢物進口監(jiān)管，在保證環(huán)境安全的前提下，鼓勵低環(huán)境污染的廢舊不銹鋼復(fù)合管護欄和廢舊有色金屬進口；征收大排量汽車進口的環(huán)境稅費；積極推進國內(nèi)的綠色標(biāo)識認證。
七是建立綠色保險。綠色保險又叫生態(tài)保險，是在市場經(jīng)濟條件下，進行環(huán)境風(fēng)險管理的一項基本手段。其中，由保險公司對污染受害者進行賠償?shù)沫h(huán)境污染責(zé)任保險最具代表性。
可以設(shè)想，一家企業(yè)突然發(fā)生了重大環(huán)境污染事故，在巨大的賠償和污染治理費用面前，這家企業(yè)將被迫破產(chǎn)。受害者得不到及時的補償救濟，環(huán)境破壞只能由政府花巨資來治理。受害者、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失。但如果企業(yè)參加了環(huán)境保險，一旦事故發(fā)生，由保險公司給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財政負擔(dān)，這符合三方的共同利益。
但這并不意味有保險公司兜底，企業(yè)就可以放心大膽的去污染。因為環(huán)境保險的收費與企業(yè)污染程度成正比。如果企業(yè)污染事故風(fēng)險極大，那么高昂的保費會壓得企業(yè)不堪重負。
保險公司還會雇傭?qū)＜遥瑢Ρ槐ｋU人的環(huán)境風(fēng)險進行預(yù)防和控制，這種市場機制的監(jiān)督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。如今，環(huán)境生態(tài)保險已在發(fā)達國家廣泛應(yīng)用。
近期，國家環(huán)保總局已與保監(jiān)會成立合作機制，準備在有條件的地區(qū)和環(huán)境危險程度高、社會影響大的行業(yè)，聯(lián)合開展試點。同時共同推進環(huán)境風(fēng)險責(zé)任的強制保險立法。
以上粗略介紹的七項政策，在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界、各相關(guān)部門都已經(jīng)反復(fù)探討過，不是什么新東西，但是在我國政策實踐中卻遲遲沒有推行。一個很重要的原因是上述政策涉及到各個部門、各個行業(yè)和各個地區(qū)之間的權(quán)能和利益調(diào)整。當(dāng)理論的前瞻性與分割管理體制下的利益格局發(fā)生沖突時，環(huán)境經(jīng)濟政策就難免“知易行難”。因此，現(xiàn)在談環(huán)境經(jīng)濟政策，不只是要做一個理論研究，更是想呼吁各部門建立節(jié)能減排新政策的聯(lián)合研究機制。
對此，國家環(huán)保總局甘做配角，愿意協(xié)調(diào)機制、整合各方力量推行此事。
在環(huán)境保護方面，就是要推行環(huán)境經(jīng)濟政策。這是指按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)或影響市場主體的行為，以實現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。它以內(nèi)化環(huán)境成本為原則，對各類市場主體進行基于環(huán)境資源利益的調(diào)整，從而建立保護和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵和約束機制。
與傳統(tǒng)的行政手段“外部約束”相比，環(huán)境經(jīng)濟政策是一種“內(nèi)在約束”力量，具有促進環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、增強市場競爭力、降低環(huán)境治理與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點。
根據(jù)控制對象的不同，環(huán)境經(jīng)濟政策包括：控制污染的經(jīng)濟政策，如排污收費；用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的政策，如污水和垃圾處理收費；保護生態(tài)環(huán)境的政策，如生態(tài)補償和區(qū)域公平。若根據(jù)政策類型分，環(huán)境經(jīng)濟政策又包括：市場創(chuàng)建手段，如排污交易；環(huán)境稅費政策，如環(huán)境稅、排污收費、使用者收費等；金融和資本市場手段，如綠色信貸、綠色保險；財政激勵手段，如對環(huán)保技術(shù)開發(fā)和使用給予財政補貼；當(dāng)然還有財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償手段等。
從國家環(huán)保總局與各宏觀經(jīng)濟部門合作情況看，一年內(nèi)出臺若干項政策；兩年內(nèi)完成主要政策試點；四年內(nèi)初步形成中國環(huán)境經(jīng)濟政策體系，是可以預(yù)期的。一旦推行環(huán)境經(jīng)濟政策，不僅對中國環(huán)保事業(yè)有重大意義，也為中國科學(xué)發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅實的制度支撐。環(huán)境經(jīng)濟政策體系將成為中國現(xiàn)代化道路上的重要標(biāo)志。
我國應(yīng)當(dāng)首先建立的環(huán)境經(jīng)濟政策包括以下七項：
一是實行綠色稅收，通過稅收的“胡蘿卜”和“大棒”來獎善懲惡。一方面對于環(huán)境友好行為給予“胡蘿卜”，實行稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環(huán)境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環(huán)境稅。
二是加強環(huán)境收費力度，徹底改革違法成本低，守法成本高的現(xiàn)狀。國際經(jīng)驗表明，污染者上繳給政府的治理費用高于自己治理的費用時，污染者才會真正感到壓力。而如今，中國的排污收費水平過低，不但不能對污染者產(chǎn)生壓力，有時反會起到鼓勵排污的副作用。
為此，國家環(huán)保總局要主動聯(lián)合有關(guān)部門，運用價格和收費手段推動節(jié)能減排。一是推進資源價格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價格；二是落實污染者收費的政策，包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標(biāo)準、促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費；三是促進資源回收利用，包括鼓勵資源再利用、發(fā)展可再生能源、垃圾焚燒、生產(chǎn)使用再生水、抑制過度包裝等等。
三是建立綠色資本市場，斬斷污染者的資金鏈條，保護環(huán)境保護項目的投入。企業(yè)融資的途徑：一是間接融資，指企業(yè)通過商業(yè)銀行獲得貸款；二是直接融資，指企業(yè)通過發(fā)行債券和股票進行融資。通過直接或間接手段“斬斷”污染企業(yè)資金鏈條，等于對它們開征了間接污染稅。
對間接融資渠道，可以推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，對環(huán)境友好型企業(yè)或機構(gòu)提供貸款扶持并實施優(yōu)惠性低利率；而對污染企業(yè)的新建項目投資和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率。前不久，環(huán)保總局與銀監(jiān)會、央行共同發(fā)布了《關(guān)于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險意見》，這應(yīng)成為綠色信貸的基礎(chǔ)文件。
對直接融資渠道，國家環(huán)保總局要聯(lián)合證監(jiān)會等部門，對于沒有嚴格執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度、環(huán)保設(shè)施不配套、不能穩(wěn)定達標(biāo)排放、環(huán)境事故多、環(huán)境影響風(fēng)險大的企業(yè)，要在上市融資和上市后的再融資等環(huán)節(jié)進行嚴格限制，甚至可考慮以“一票否決制”截斷其資金鏈條；而對環(huán)境友好型企業(yè)的上市融資應(yīng)提供各種便利條件。
四是建立生態(tài)補償試點。生態(tài)補償政策是國家環(huán)保總局最關(guān)注的領(lǐng)域之一。這項政策不僅是環(huán)境與經(jīng)濟的需要，更是政治與戰(zhàn)略的需要。它是以改善或恢復(fù)生態(tài)功能為目的，以調(diào)整保護或破壞環(huán)境的相關(guān)利益者的利益分配關(guān)系為對象，具有經(jīng)濟激勵作用的一種制度。
發(fā)達地區(qū)對不發(fā)達地區(qū)、城市對鄉(xiāng)村、富裕人群對貧困人群、下游對上游、受益方對受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)進行以財政轉(zhuǎn)移支付手段為主的生態(tài)補償政策，一旦研究實施成功，將為中國制訂可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，如主體功能區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的重新調(diào)整奠定基礎(chǔ)。
五是建立排污權(quán)交易市場，利用市場力量實現(xiàn)環(huán)境保護目標(biāo)、優(yōu)化環(huán)境容量資源配置。排污權(quán)交易最大的好處就是既能降低污染控制的總成本，又能調(diào)動污染者治污的積極性。舉個例子，如果我國2010年電力行業(yè)的二氧化硫排放總量控制目標(biāo)是1000萬噸，那我們就可根據(jù)發(fā)電排放績效方法把這1000萬噸控制指標(biāo)通過無償或者有償分配、拍賣等形式分配給火電廠。
在嚴格控制污染物排放總量不變的前提下，火電廠就可以將自身的治污成本與排污權(quán)交易市場的價格相比較，通過排污權(quán)交易市場買賣排污權(quán)。只要不同企業(yè)控制二氧化硫排放的費用存在差異，市場交易的機會就存在。那些治污成本低的企業(yè)，就愿意通過加大治污力度、賣出多余份額排污權(quán)來獲益；那些治污成本高的企業(yè)，就有動力去市場購買排污權(quán)來節(jié)約成本。
市場上排污權(quán)越少，價格就越貴，企業(yè)治污的動力就越大。當(dāng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)他們在提高治污水平、改進治污技術(shù)方面有利可圖時，就有可能由一個消極的污染者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的污染治理者。而環(huán)保部門可以通過逐年壓縮發(fā)放的二氧化硫排污權(quán)份額來達到“減排”目標(biāo)。
此外，排污權(quán)交易政策還為公眾參與提供了一個新的途徑。如一些公眾環(huán)保組織可以用籌集來的資金買下若干份額排污權(quán)使其不進入市場交易，等于為全國二氧化硫減排作了貢獻。
然而，理論的完美并不意味著現(xiàn)實的完美。排污權(quán)交易政策要在中國推行，可能面臨一系列的困難，還需要根據(jù)國情進一步研究和試點。
六是完善綠色貿(mào)易。在西方國家普遍設(shè)立綠色貿(mào)易壁壘的形勢下，我國的貿(mào)易政策應(yīng)該做出相應(yīng)調(diào)整，要改變單純追求數(shù)量增長，忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式，平衡好進出口貿(mào)易與國內(nèi)外環(huán)保的利益關(guān)系。
這首先得看好兩道門。一個是出口。應(yīng)嚴格限制能源產(chǎn)品、低附加值礦產(chǎn)品和野生生物資源的出口，并對此開征環(huán)境補償費，逐步取消“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅政策，必要時開征出口關(guān)稅。另一個是進口。應(yīng)強化廢物進口監(jiān)管，在保證環(huán)境安全的前提下，鼓勵低環(huán)境污染的廢舊不銹鋼復(fù)合管護欄和廢舊有色金屬進口；征收大排量汽車進口的環(huán)境稅費；積極推進國內(nèi)的綠色標(biāo)識認證。
七是建立綠色保險。綠色保險又叫生態(tài)保險，是在市場經(jīng)濟條件下，進行環(huán)境風(fēng)險管理的一項基本手段。其中，由保險公司對污染受害者進行賠償?shù)沫h(huán)境污染責(zé)任保險最具代表性。
可以設(shè)想，一家企業(yè)突然發(fā)生了重大環(huán)境污染事故，在巨大的賠償和污染治理費用面前，這家企業(yè)將被迫破產(chǎn)。受害者得不到及時的補償救濟，環(huán)境破壞只能由政府花巨資來治理。受害者、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失。但如果企業(yè)參加了環(huán)境保險，一旦事故發(fā)生，由保險公司給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財政負擔(dān)，這符合三方的共同利益。
但這并不意味有保險公司兜底，企業(yè)就可以放心大膽的去污染。因為環(huán)境保險的收費與企業(yè)污染程度成正比。如果企業(yè)污染事故風(fēng)險極大，那么高昂的保費會壓得企業(yè)不堪重負。
保險公司還會雇傭?qū)＜遥瑢Ρ槐ｋU人的環(huán)境風(fēng)險進行預(yù)防和控制，這種市場機制的監(jiān)督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。如今，環(huán)境生態(tài)保險已在發(fā)達國家廣泛應(yīng)用。
近期，國家環(huán)保總局已與保監(jiān)會成立合作機制，準備在有條件的地區(qū)和環(huán)境危險程度高、社會影響大的行業(yè)，聯(lián)合開展試點。同時共同推進環(huán)境風(fēng)險責(zé)任的強制保險立法。
以上粗略介紹的七項政策，在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界、各相關(guān)部門都已經(jīng)反復(fù)探討過，不是什么新東西，但是在我國政策實踐中卻遲遲沒有推行。一個很重要的原因是上述政策涉及到各個部門、各個行業(yè)和各個地區(qū)之間的權(quán)能和利益調(diào)整。當(dāng)理論的前瞻性與分割管理體制下的利益格局發(fā)生沖突時，環(huán)境經(jīng)濟政策就難免“知易行難”。因此，現(xiàn)在談環(huán)境經(jīng)濟政策，不只是要做一個理論研究，更是想呼吁各部門建立節(jié)能減排新政策的聯(lián)合研究機制。
對此，國家環(huán)保總局甘做配角，愿意協(xié)調(diào)機制、整合各方力量推行此事。
